Dominio hídrico, planificación ribereña y transformación territorial en Buenos Aires
Gardinetti, Marcelo
Arquitecto, Editor de Tecnne · La Plata, Argentina
Tecnne · Año 2026, n.º 5
Resumen
El presente artículo examina el proyecto de expansión territorial previsto para la Península Medrano, en la Costanera Norte de Buenos Aires, mediante un análisis integrado de sus implicancias hidrológicas, ambientales, normativas y socioespaciales. La investigación sitúa esta intervención dentro de la secuencia histórica de rellenos costeros que modificaron progresivamente la relación entre la ciudad y el Río de la Plata, incorporando antecedentes hidrogeológicos, jurisprudencia reciente y aportes provenientes de los estudios urbanos críticos. A partir de este marco, el trabajo analiza las tensiones entre los procesos de valorización inmobiliaria, la preservación de los sistemas ambientales y el acceso público al borde ribereño, estableciendo una comparación con la experiencia de reconversión desarrollada en Puerto Madero. Finalmente, se sostiene que la transformación del frente costero requiere criterios proyectuales sustentados en el conocimiento de la dinámica estuarial, la aplicación del principio de no regresión ambiental y la formulación de políticas urbanas orientadas a garantizar la continuidad ecológica, la conectividad territorial y el carácter público de la ribera.
Palabras clave: Costanera Norte, dominio hídrico, urbanismo ribereño, hidromorfología estuarial, planificación urbana, Península Medrano, segregación urbana.
Transformación del borde ribereño y expansión sobre el dominio hídrico
La relación entre Buenos Aires y el Río de la Plata ha estado históricamente determinada por procesos de artificialización del borde ribereño vinculados a la expansión urbana, la construcción de infraestructura portuaria y la generación de nuevo suelo. Desde finales del siglo XIX, los rellenos costeros constituyeron un mecanismo recurrente de incorporación territorial que modificó progresivamente la configuración del estuario y transformó las condiciones de accesibilidad, ocupación y gestión del frente fluvial. En la actualidad, este modelo de crecimiento adquiere nuevas implicancias debido a la intensificación de los eventos hidrometeorológicos, el incremento de la presión inmobiliaria sobre sectores estratégicos y la consolidación de marcos normativos con mayores exigencias en materia ambiental.
En este contexto, la propuesta de generar nuevas superficies mediante el empleo de materiales provenientes de las excavaciones de la futura Línea F de subterráneos reabre el debate sobre los alcances y límites de las intervenciones en el dominio hídrico del Río de la Plata. La operación prevista en la Península Medrano representa un caso particularmente significativo por su escala y localización, al intervenir sobre un sector donde convergen procesos estuariales complejos, infraestructuras metropolitanas de carácter estratégico y áreas sometidas a una creciente valorización del suelo.
A partir de este escenario, el presente trabajo analiza en qué medida los criterios técnicos, normativos y socioambientales que orientan las nuevas operaciones de relleno costero resultan compatibles con el conocimiento disponible sobre la dinámica hidrológica del estuario, con el marco jurídico que regula y protege el dominio público hídrico y con los principios de equidad territorial que orientan la producción contemporánea del espacio urbano. El caso de la Península Medrano constituye un ámbito de estudio especialmente relevante para examinar las relaciones entre transformación del borde ribereño, valorización inmobiliaria, sostenibilidad ambiental y derecho a la ciudad (Lefebvre, 1968; Harvey, 2013).
Metodología interdisciplinaria para el análisis del borde costero
El objetivo general de este artículo es desarrollar una lectura sistémica e interdisciplinaria de la intervención proyectada en la Península Medrano, integrando las dimensiones hidrológica, jurídico-normativa y socioespacial. En este marco, la investigación persigue cuatro objetivos específicos: reconstruir la trayectoria histórica de los rellenos costeros en Buenos Aires y sus efectos acumulativos sobre la morfología del estuario; evaluar la compatibilidad de la intervención proyectada con el comportamiento hidrogeológico conocido del área; analizar el marco normativo y jurisprudencial aplicable a las actuaciones sobre el dominio público hídrico; y examinar los efectos socioespaciales asociados a la producción de nuevo suelo urbano en un sector de elevada valorización, tomando como referencia comparativa el proceso de reconversión de Puerto Madero.
La investigación adopta un enfoque cualitativo de carácter documental e interpretativo, propio de los estudios historiográficos y críticos en arquitectura, urbanismo y planificación territorial. El análisis se basa en la revisión de tres conjuntos de fuentes secundarias. El primero reúne literatura técnica sobre hidromorfología e hidrogeología del estuario del Río de la Plata (Amsler y Drago, 2014; Freeze y Cherry, 1979; Syvitski et al., 2009). El segundo comprende la normativa urbano-ambiental y la jurisprudencia aplicables a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Ley 2930; Ley 123; TSJ CABA, 2021). El tercero incorpora aportes de los estudios urbanos críticos sobre producción de suelo, segregación residencial y derecho a la ciudad (Lefebvre, 1968; Harvey, 1998, 2013; Sabatini, 2003; Rolnik, 2015; Pírez, 2009). El análisis comparativo con Puerto Madero se apoya en investigaciones específicas sobre ese proceso de renovación urbana (Ciccolella, 1999; Cuenya y Corral, 2011).
La articulación de estas fuentes permite abordar el caso desde una perspectiva integrada, vinculando procesos físicos, marcos institucionales y transformaciones territoriales. No obstante, el estudio presenta limitaciones metodológicas derivadas de la ausencia de modelaciones hidráulicas propias y de relevamientos de campo, por lo que sus resultados deben entenderse como una aproximación de carácter exploratorio, orientada a aportar criterios de análisis y a fundamentar futuras investigaciones empíricas.
Historia de los rellenos costeros y expansión territorial de Buenos Aires
La configuración contemporánea del frente ribereño de Buenos Aires es el resultado de un prolongado proceso de transformación territorial iniciado a fines del siglo XIX. La expansión de las infraestructuras portuarias y la adaptación de la ciudad a las exigencias del comercio marítimo impulsaron las primeras operaciones sistemáticas de relleno sobre el Río de la Plata. Estas intervenciones modificaron progresivamente la línea de costa y consolidaron un modelo de crecimiento urbano basado en la incorporación de suelo artificial mediante la ocupación de sectores pertenecientes al dominio público hídrico.
Durante el siglo XX, esta dinámica se profundizó con la construcción de grandes infraestructuras metropolitanas. La ejecución de Puerto Nuevo, el Aeroparque Jorge Newbery, la Ciudad Universitaria y diversos parques costeros incrementó de manera significativa la superficie urbanizada sobre terrenos ganados al río. Se estima que el conjunto de estas actuaciones desplazó la línea de costa original entre 500 y 1.500 metros hacia el este, según el sector considerado, generando aproximadamente 2.000 hectáreas de nuevo suelo a lo largo del frente metropolitano (Ciccolella, 1999). Aunque cada intervención respondió a necesidades específicas de transporte, equipamiento o espacio público, en conjunto configuraron una profunda reestructuración de la relación física, funcional y paisajística entre la ciudad y el estuario.
Las sucesivas operaciones de relleno alteraron, asimismo, las condiciones geomorfológicas e hidrológicas del borde costero. La incorporación de materiales de aporte modificó los procesos de sedimentación, drenaje y circulación del agua propios de un estuario somero, de pendiente muy reducida y escasa profundidad, cuya dinámica depende en gran medida del transporte de sedimentos de las cuencas de los ríos Paraná y Uruguay (Amsler y Drago, 2014). Paralelamente, extensos ambientes ribereños fueron sustituidos por infraestructuras, espacios verdes y desarrollos urbanos, reduciendo la continuidad ecológica entre el sistema fluvial y la estructura urbana.
Desde las últimas décadas del siglo XX, la producción de suelo mediante rellenos costeros incorporó una dimensión estrechamente vinculada a los procesos de valorización inmobiliaria. Puerto Madero constituye el caso más representativo de esta transformación. La reconversión de antiguos diques portuarios en un distrito de oficinas, servicios y vivienda de alta renta puso de manifiesto la capacidad de las operaciones de renovación urbana para generar importantes plusvalías sobre suelo previamente desafectado de sus funciones originales (Ciccolella, 1999; Cuenya y Corral, 2011). En este sentido, Puerto Madero representa un antecedente relevante, tanto desde el punto de vista morfológico como político y económico, de las intervenciones actualmente previstas para la Península Medrano, donde la creación de nuevo suelo se vincula nuevamente con procesos de recalificación urbana y valorización territorial (Castells, 1974; Borja y Castells, 1997).
La propuesta para la Península Medrano se inscribe en esta trayectoria histórica, aunque se desarrolla en un contexto institucional y ambiental sustancialmente diferente. La consolidación de la legislación ambiental, el reconocimiento jurídico del dominio público hídrico, la incorporación de criterios de adaptación frente al cambio climático y la creciente demanda por un acceso público y continuo al borde ribereño han redefinido las condiciones bajo las cuales se proyectan y evalúan este tipo de actuaciones.
En consecuencia, el análisis de las expansiones costeras contemporáneas requiere una perspectiva que integre las dimensiones urbanística, hidrológica, ambiental, jurídica y paisajística. Desde este enfoque, la Península Medrano trasciende la escala de una intervención puntual para constituirse en un caso de estudio representativo de los desafíos asociados a la transformación del frente ribereño metropolitano. Su análisis permite examinar las relaciones entre producción de suelo, funcionamiento estuarial, preservación ambiental y acceso colectivo al paisaje fluvial, cuestiones que ocupan un lugar central en el debate contemporáneo sobre la planificación de las ciudades costeras.
Península Medrano: contexto territorial y antecedentes urbanos
El análisis de esta intervención se desarrolla desde una perspectiva integrada que articula dimensiones ambientales, normativas y socioespaciales. Para ello se recurre a antecedentes históricos de las transformaciones costeras del área metropolitana, a pronunciamientos judiciales recientes y a marcos teóricos vinculados con la producción del espacio urbano y los procesos de segregación territorial (Soja, 2000; Marcuse y van Kempen, 2000). Desde este enfoque, la reiteración de operaciones de relleno desvinculadas de una comprensión sistémica de la dinámica estuarial tiende a reproducir condiciones de vulnerabilidad hidráulica y, simultáneamente, a reforzar procesos de diferenciación territorial asociados a la valorización del suelo.
Esta perspectiva pone de relieve la necesidad de revisar los criterios proyectuales y regulatorios aplicados al frente ribereño metropolitano. En particular, plantea la incorporación de dispositivos de amortiguación ecológica, la preservación de la continuidad física y funcional del espacio público y la adopción del principio de no regresión ambiental como referencia para la planificación de futuras intervenciones. Estos criterios permiten integrar las restricciones propias del sistema estuarial con una concepción del borde costero orientada a garantizar su funcionamiento ambiental y su carácter público.
En este marco, la intervención prevista para la Península Medrano constituye un caso de especial interés por la convergencia de procesos ambientales, infraestructuras metropolitanas y dinámicas de transformación urbana que caracterizan al sector. La proximidad del Aeroparque Jorge Newbery, la futura Línea F de subterráneos y un área sometida a una creciente valorización inmobiliaria sitúan al proyecto en un escenario de elevada complejidad territorial. Su evaluación, por lo tanto, requiere trascender el análisis de la factibilidad técnica o de la rentabilidad urbana para incorporar el comportamiento hidromorfológico del estuario, las características hidrogeológicas del área y el marco jurídico que reconoce al borde ribereño como un componente estratégico del dominio público y del sistema ambiental metropolitano.
Evaluación hidrológica y geotécnica de la expansión costera
Desde el punto de vista geotécnico e hidrogeológico, el relleno previsto incorpora una carga adicional sobre un sistema caracterizado por niveles freáticos someros, generalmente comprendidos entre uno y tres metros de profundidad en el sector costero de la Ciudad de Buenos Aires, y por la presencia de estratos limo-arcillosos de baja permeabilidad. La compactación de materiales de aporte reduce la conductividad hidráulica vertical, modifica los gradientes piezométricos e incrementa las presiones intersticiales, condiciones que pueden favorecer procesos de asentamiento diferencial y aumentar la susceptibilidad a fenómenos de licuefacción frente a solicitaciones dinámicas de intensidad moderada (Freeze y Cherry, 1979).
El Río de la Plata constituye un estuario de llanura con un régimen hidrodinámico mixto, en el que las oscilaciones de marea astronómica, de amplitud generalmente inferior a un metro, interactúan con eventos meteorológicos de sudestada capaces de elevar el nivel del agua entre 1,5 y 2,5 metros por encima de los valores de referencia durante episodios extremos (Amsler y Drago, 2014). La incidencia de estos fenómenos, sumada a los escenarios de ascenso del nivel medio del mar asociados al cambio climático y al incremento de las precipitaciones intensas sobre la cuenca metropolitana, exige evaluar la intervención como parte de un sistema hidrodinámico de elevada variabilidad temporal. La proximidad del área de actuación a infraestructuras estratégicas, como el Aeroparque Jorge Newbery y la futura Línea F de subterráneos, refuerza la necesidad de incorporar modelaciones hidráulicas transitorias que integren escenarios combinados de sudestadas, crecidas estuariales y precipitaciones extremas.
La experiencia acumulada en las intervenciones realizadas sobre terrenos ganados al río en Buenos Aires muestra que la insuficiente consideración de las condiciones hidrogeológicas puede traducirse en patologías persistentes, entre ellas filtraciones, asentamientos diferenciales y deterioro prematuro de las infraestructuras. A escala internacional, los estudios sobre subsidencia en deltas y zonas costeras coinciden en señalar que la combinación de rellenos artificiales, extracción de agua subterránea y compactación de sedimentos blandos constituye uno de los principales factores asociados al hundimiento progresivo de áreas urbanizadas sobre terrenos de origen antrópico (Syvitski et al., 2009). Estas dinámicas generan costos de mantenimiento y remediación que se manifiestan a largo plazo y trascienden la escala del proyecto individual. En consecuencia, la evaluación de nuevas expansiones costeras requiere integrar de manera sistemática las condiciones hidrológicas, geotécnicas y geomorfológicas del estuario dentro de los criterios que orientan la planificación y el diseño urbano, evitando que la producción de nuevo suelo responda exclusivamente a objetivos de valorización inmobiliaria de corto plazo.
Marco jurídico y regulación del dominio público hídrico
El análisis del marco normativo complementa estas observaciones desde una perspectiva institucional y regulatoria. Pronunciamientos recientes de la Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en particular la declaración de inconstitucionalidad de la Ley 6289 relativa al sector Costa Salguero–Punta Carrasco, han reafirmado la vigencia del Plan Urbano Ambiental (Ley 2930) y la aplicación del principio de no regresión ambiental. Estas decisiones establecen que la ribera del Río de la Plata constituye un bien público estratégico cuya transformación requiere evaluaciones ambientales integrales, conforme a las disposiciones de la Ley 123 de Evaluación de Impacto Ambiental, así como instancias efectivas de participación ciudadana en concordancia con el marco constitucional local (TSJ CABA, 2021).
Intervenciones recientes, como el proyecto BA Playa en la Costanera Norte, evidencian que las actuaciones sobre el dominio público hídrico desarrolladas sin evaluaciones ambientales de carácter integral pueden derivar en procesos de judicialización que afectan la previsibilidad institucional y la continuidad de la planificación urbana. De manera similar, la reconversión de Puerto Madero ha sido objeto de análisis críticos en relación con los mecanismos de transferencia de suelo público y con el alcance del debate público que precedió a su ejecución (Cuenya y Corral, 2011). Estos antecedentes sugieren que las controversias asociadas a la gestión del frente ribereño responden a problemas recurrentes en los procedimientos de planificación y evaluación, más que a situaciones excepcionales vinculadas a proyectos específicos.
Desde esta perspectiva, es posible identificar una tensión persistente entre los procesos de valorización inmobiliaria y los instrumentos regulatorios destinados a preservar las funciones ecosistémicas y el carácter público del borde costero. La reiteración de proyectos que alcanzan etapas avanzadas de formulación y posteriormente son objeto de impugnaciones judiciales pone de manifiesto la necesidad de fortalecer las instancias iniciales de evaluación ambiental, planificación territorial y participación pública. Esta interpretación resulta consistente con los planteamientos de la literatura sobre gobernanza urbana neoliberal, que señala cómo los procesos de flexibilización normativa pueden preceder conflictos institucionales cuando los procedimientos de control y deliberación pública no acompañan el ritmo de las transformaciones urbanas (Harvey, 1998; Borja y Castells, 1997).
Producción de suelo y valorización inmobiliaria en la ribera
En el plano socioespacial, la incorporación de nuevo suelo urbanizado mediante rellenos costeros en sectores de elevada valorización contribuye a reforzar patrones de diferenciación ya presentes en la estructura metropolitana. La concentración de desarrollos inmobiliarios en áreas estratégicas de la Costanera Norte favorece la generación de plusvalías localizadas cuyo acceso queda condicionado por el elevado valor del suelo y de la vivienda, restringiendo su alcance para amplios sectores de ingresos medios y bajos y desplazando parte de la demanda residencial hacia áreas periféricas con menores niveles de infraestructura, servicios y equipamientos urbanos (Abramo, 2012). Este proceso consolida una estructura urbana caracterizada por una creciente especialización funcional del frente ribereño y por la progresiva transformación de la vivienda en un activo de inversión, antes que en un componente de las políticas de acceso al hábitat (Sabatini, 2003; Pírez, 2009).
La evolución de Puerto Madero constituye un antecedente relevante para interpretar estas dinámicas. Más de dos décadas después de su consolidación, el distrito registra algunos de los valores de suelo más elevados del área metropolitana, una población residente con escasa diversidad socioeconómica y niveles de integración funcional con los barrios circundantes inferiores a los previstos durante las etapas iniciales del proyecto (Cuenya y Corral, 2011). Estos antecedentes permiten considerar la posibilidad de que intervenciones de características similares reproduzcan procesos comparables de especialización residencial y diferenciación territorial en la Península Medrano, particularmente si los criterios de planificación continúan orientándose de manera predominante hacia la valorización inmobiliaria.
La literatura especializada ha señalado que la ausencia de instrumentos redistributivos, tales como mecanismos de captura de plusvalías, reservas de suelo público o porcentajes obligatorios de vivienda asequible, limita la capacidad de las grandes operaciones urbanas para generar beneficios colectivos de alcance territorial (Smolka y Mullahy, 2011). La experiencia comparada en diversas ciudades latinoamericanas muestra, además, que los procesos de producción de suelo desvinculados de criterios de equidad pueden favorecer la expansión de la informalidad residencial hacia territorios ambientalmente vulnerables, desplazando los costos sociales y ambientales de la urbanización hacia los sectores de menores recursos (Rolnik, 2015; López Morales, 2015).
Desde esta perspectiva, la intervención proyectada en la Península Medrano puede interpretarse como parte de un proceso más amplio de transformación del borde ribereño, en el que convergen mecanismos de valorización económica, regulación urbana y producción material del espacio. En los términos propuestos por Lefebvre (1968) y desarrollados posteriormente por Harvey (2013), estas dinámicas expresan la tensión permanente entre el valor de cambio y el valor de uso del territorio urbano, proporcionando un marco analítico para examinar las implicancias sociales, espaciales y políticas de las operaciones de expansión sobre el frente costero metropolitano.
Costanera Norte y Puerto Madero: análisis comparativo
La comparación entre la Península Medrano y Puerto Madero permite identificar tanto continuidades como diferencias en los procesos contemporáneos de transformación del frente ribereño de Buenos Aires. Ambas intervenciones comparten una lógica territorial basada en la incorporación de suelo sobre el dominio público hídrico y en la recalificación de áreas previamente destinadas a infraestructuras o usos de baja intensidad para su inserción en circuitos de alta valorización inmobiliaria. No obstante, la propuesta para la Península Medrano se desarrolla tres décadas después de la creación de Puerto Madero, en un escenario caracterizado por la consolidación de la legislación ambiental, una mayor institucionalización de los procedimientos de evaluación y la existencia de criterios jurisprudenciales más exigentes en materia de impacto ambiental y participación ciudadana (TSJ CABA, 2021).
Estas diferencias institucionales modifican las condiciones bajo las cuales se proyectan las nuevas expansiones costeras, aunque no implican necesariamente una alteración de las dinámicas socioespaciales asociadas a este tipo de operaciones. La literatura sobre gentrificación, renovación urbana y producción de suelo señala que la existencia de marcos regulatorios ambientales, por sí sola, resulta insuficiente para garantizar una distribución equitativa de los beneficios derivados de la transformación urbana cuando no se acompaña de instrumentos específicos de captura de plusvalías, reservas de suelo para usos públicos o políticas de acceso a la vivienda (López Morales, 2015; Smolka y Mullahy, 2011).
Desde esta perspectiva, la Península Medrano constituye un caso de estudio que permite examinar la capacidad de los actuales instrumentos de planificación para articular la protección ambiental, la regulación del dominio público hídrico y los objetivos de equidad territorial. La comparación con Puerto Madero sugiere que las diferencias normativas adquieren relevancia en la medida en que se traduzcan en mecanismos efectivos de gestión del suelo, distribución de las rentas urbanas y preservación del carácter público del frente ribereño.
Criterios para la planificación sostenible del borde ribereño
Desde una perspectiva integrada, la intervención proyectada para la Península Medrano no puede analizarse exclusivamente a partir de criterios de factibilidad técnica o de rentabilidad urbana. Su evaluación requiere considerar de manera simultánea la dinámica hidrológica del estuario, las condiciones geotécnicas del sitio, el marco jurídico aplicable al dominio público hídrico y los efectos territoriales derivados de la producción de nuevo suelo urbano. La experiencia acumulada en el frente ribereño de Buenos Aires muestra que las operaciones de relleno desarrolladas sin una comprensión sistémica de estos procesos tienden a incrementar las vulnerabilidades ambientales y a reproducir dinámicas de diferenciación socioespacial ampliamente documentadas por la investigación académica y la jurisprudencia reciente.
La trayectoria de Puerto Madero constituye un antecedente relevante para interpretar estas transformaciones. Si bien la operación alcanzó elevados niveles de consolidación urbana y valorización inmobiliaria, diversos estudios han señalado las limitaciones del modelo en materia de integración territorial, diversidad social y articulación con los barrios circundantes. Estos antecedentes sugieren que la evaluación de nuevas intervenciones sobre el borde ribereño debe incorporar indicadores que excedan la rentabilidad económica e incluyan variables vinculadas con la continuidad ecológica, la accesibilidad pública y la distribución de los beneficios derivados de la transformación urbana.
En este contexto, la Costanera Norte puede entenderse como un sistema territorial de elevada complejidad, donde convergen procesos ambientales, infraestructuras metropolitanas y dinámicas de valorización del suelo. La incorporación de criterios proyectuales orientados a preservar corredores ecológicos, garantizar la continuidad del espacio público ribereño, aplicar el principio de no regresión ambiental y considerar mecanismos de redistribución de las rentas urbanas constituye un marco de referencia pertinente para la planificación de futuras actuaciones sobre el estuario.
Las líneas de investigación futuras podrán profundizar este análisis mediante modelaciones hidrodinámicas específicas para el sector de la Península Medrano, estudios geotécnicos de mayor resolución y evaluaciones comparadas de instrumentos de gestión del suelo y captura de plusvalías. La integración de estos enfoques permitirá ampliar la base empírica disponible para valorar las implicancias ambientales, urbanísticas y sociales de las transformaciones proyectadas sobre el frente ribereño metropolitano.
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